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20 de Janeiro de 2022

O licenciamento ambiental dos centros nucleares no Brasil e os eventuais impactos do exercício da atividade de geração e exploração de energia ao meio ambiente

Vinícius Luiz de Souza, Advogado
há 7 anos

INTRODUÇÃO

O Licenciamento Ambiental, instrumento legal instituído pela Lei nº 6938 de agosto de 1981, tem por finalidade efetuar o controle prévio das etapas de construção, instalação e funcionamento de empreendimentos e atividades que se utilizam dos recursos fornecidos pelo meio ambiente.

Tais atividades são consideradas potencialmente danosas. De forma que o seu exercício, se feito sem a devida tutela, certamente imputará em incomensurável degradação das diversas esferas existentes na sociedade.

Complementarmente, o licenciamento ambiental é regulamentado no Brasil também pela Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986, cujo a função é nortear, especificar e estabelecer diretrizes gerais quando da elaboração dos estudos e relatórios necessários e pela a Resolução CONAMA nº 237, de 18 de dezembro de 1997, intuída de estabelecer critérios e demais procedimentos, prezando pela efetivação da descentralização dos princípios instituídos pela Política Nacional de Meio Ambiente e Constituição Federal de 1988.

O processo de licenciamento realiza-se de forma sistemática, trazendo a resolução CONAMA 237 em seu Anexo 1, um rol demonstrativo de empreendimentos e atividades que devem se submeter ao procedimento. Dentre elas, encontram-se os de geração e transmissão de energias, que, conforme estabelece o inciso IV do art. 4º da resolução supramencionada, deve ser realizado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, mediante parecer e fiscalização da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN.

Ocorre que, para os empreendimentos mencionados no inciso retro, necessário se faz, além do licenciamento ambiental convencional, a instauração de um processo de licenciamento nuclear junto à CNEN para que haja a certeza de que a instalação licenciada não incidirá em riscos aos colaboradores da obra, população e tampouco ao meio ambiente.

O licenciamento nuclear caracteriza-se por sua continuidade, iniciando-se com os estudos primários e concluindo-se apenas após um eventual encerramento da atividade.

Por fim, objetiva-se pelo presente, tendo como base o licenciamento ambiental e nuclear de uma Central Nuclear no Brasil, demonstrar, de forma didática, as etapas e requisitos para sua concretização, confrontando-o com os eventuais impactos ambientais à todas as esferas do meio ambiente.

DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Hodiernamente, o licenciamento ambiental mostra-se de imensurável importância para o exercício da tutela, por parte do Estado, sobre determinadas atividades exercidas por particulares, estabelecendo, para tanto, limites e condições.

Conceitua FARIAS (2015, pg. 21) que o licenciamento ambiental é o instrumento mediante o qual o Poder Público procura controlar as atividades econômicas que degradam ou que simplesmente podem degradar o meio ambiente.

A Resolução Conama nº 237/97 define o licenciamento ambiental em seu art. 1º, I, a saber:

Art. 1ª: (...)

I - Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

Trata-se de um instrumento em tênue evolução, de modo a atender os anseios da sociedade pátria. Sua criação antecede a Constituição Federal de 1988 e se deu pela lei 6.938/81, cujo também instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.

Posteriormente, com a recepção da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA pela Constituição Federal, definiu-se a competência em termos de meio ambiente a todos os entes federativos, sem hierarquia determinada, e possuindo autonomia entre si, abarcando a defesa do Meio Ambiente como um preceito constitucional e estipulando a carência do Estudo Prévio de Impacto Ambiental quando pleitear-se a instalação de obras ou execução de atividades potencialmente causadoras de significativo dano ao meio ambiente.

A exigência de licenciar está prevista na Lei 6.938/81, em seu artigo 10, a saber:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento

§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.

Ademais, importante ressaltar que, de forma supletiva, cabe ao IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, órgão federal, a responsabilidade pela emissão de licenças e autorizações e também por fiscalizar os aspectos radiológicos de Instalações Nucleares.

No decorrer do processo de licenciamento, o IBAMA ouvirá, além da CNEN, os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente envolvidos no licenciamento (OEMAs) e os Órgãos Federais de gestão do Patrimônio Histórico (IPHAN), das Comunidades Indígenas (FUNAI), de Comunidades Quilombolas (Fundação Palmares), dentre outros.

Ensina FIORILLO (2012, pg. 223) que o licenciamento ambiental “não é um ato administrativo simples, mas sim um encadeamento de atos administrativos, o que lhe atribui a condição de procedimento administrativo”, dessa forma, constitui ato vinculado.

O procedimento de licenciamento ambiental é dividido em três fases, quais sejam: (i) emissão da licença prévia (LP); (ii) licença de instalação (LI) e; (iii) licença de funcionamento (LF) sendo que, no decorrer dessas fases, deve-se haver a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental, assim como a apresentação do Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA. Não obstante, é prerrogativa que se faz importante a realização de audiências públicas, visando a participação da sociedade civil de forma consultiva e opinativa.

Cumpre ressaltar que o EIA objetiva demonstrar um estudo abrangente de diversas interpretações complexas e sofisticadas, com o intuito de arrolar, taxativamente, os inconvenientes e os convenientes da exploração de determinada atividade ou instalação de um eventual empreendimento, de modo que, em contrapartida, possa apontar as soluções atinentes à mitigação de eventuais impactos ambientais negativos e, em compensação, as medidas compensatórias a serem tomadas.

Assim, necessário esclarecer que, em virtude do poder discricionário do ente licenciador, há a possibilidade de outorga da licença ambiental, mesmo que o estudo prévio tenha se mostrado desfavorável, visto que determina o art. 170, V cumulado com o art. 225 da Constituição Federal, a observância do desenvolvimento sustentável, consubstanciado no equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e a livre concorrência, princípios norteadores do desenvolvimento econômico no Brasil.

De forma complementar, insta ressaltar que idêntico é o entendimento de FIORILLO (2012, pg. 64), ao nos ensinar que o EIA/RIMA favorável, condiciona-se a autoridade à outorga da licença ambiental, existindo, dessa feita, o direito de o empreender desenvolver sua atividade.

Tamanha é a importância da ferramenta aqui estudada que os empreendimentos não adequados em conformidade com os ditames do licenciamento, enquadrar-se-ão no art. 60 da Lei nº 9.605/98, diploma legal que prevê a detenção de um a seis meses e multa ou até mesmo a cumulação das referidas sanções, em desfavor de seus representantes legais.

No tocante às audiências públicas, estas devem ser preferencialmente realizadas, ao salto de que é requisito condicionante para a outorga pretendida a participação da população como um todo, de forma consultiva e opinativa. A coletividade tomará conhecimento do projeto por meio do RIMA – Relatório de Impacto Ambiental, documento elaborado, destinado ao público em geral, de forma a acarretar um bom entendimento do projeto ao público que, muita das vezes, não possui conhecimento técnico científico para ponderar sobre o assunto.

Quanto à publicidade, FIORILLO (2012, pg. 237 entende que:

A audiência pública poderá ou não acontecer, não tendo cunho obrigatório. A sua formação ocorrerá: a) quando o órgão competente para a concessão da licença julgar necessário; b) quando cinquenta ou mais cidadãos requererem ao órgão ambiental a sua realização; c) quando o Ministério Público solicitar a sua realização.

A realização da audiência pública, quando requerida por qualquer legitimado, possui importância ímpar, pois, caso não se realize, acarretará a invalidação da licença concedida.

Assim, em breve leitura, nota-se que o procedimento de licenciamento ambiental tornou-se instrumento de saneamento da problemática enfrentada pelos agentes da Administração Pública em tempos anteriores de forma satisfatória, atendendo ao crescimento econômico e norteando o empreender a pautar-se nos princípios do desenvolvimento sustentável.

DA ATIVIDADE NUCLEAR

Primeiramente, insta esclarecer o conceito de atividade nuclear, apresentado pelo doutrinador FIORILLO (2012, pg. 403) como:

Toda aquela que promova, direta ou indiretamente, a liberação de radiação ionizante, independentemente da finalidade a que se destina.

A energia nuclear, extraída de determinados átomos, constitui bem ambiental que, quando voltado para a utilização, requer extrema cautela, visto que emerge envolta de riscos e danos à sadia qualidade de vida, ao passo que libera radiação ionizante no meio ambiente. Por esse motivo, necessário se fez estabelecer tratamento destacado pela legislação.

Reza o art. 21, inciso XXIII, alíneas a e b da Constituição Federal de 1988 que as atividades nucleares podem ser destinadas a múltiplas finalidades, das quais destaca-se a econômica, medicinal e a científica.

Ocorre que, em decorrência da crescente vulnerabilidade dos petroleiros mundiais, assim como do envelhecimento dos parque elétricos, do aumento das necessidades energéticas dos países em constante desenvolvimento, da necessidade de restringir as emissões de gases de efeito estufa e do esvaecimento do excedente das produções elétricas, a atividade nuclear, enquanto obtenção de energia, ganha crescente relevo por sua finalidade econômica.

DA ATIVIDADE NUCLEAR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A atividade nuclear na Constituição Federal de 1988 foi abordada mediante a elaboração de uma política nuclear que estabelece princípios e condições, senão vejamos.

Em princípio, necessário esclarecer que, conforme supracitado, considera-se atividade nuclear não apenas as instalações nucleares, mas também o uso de radioisótopos para fins medicinais, agrícolas, industriais ou de pesquisa. Ademais, de suma importância esclarecer que toda atividade nuclear destinada à exploração de serviços ou a instalação de centrais nucleares no território pátrio só será tolerada e admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional, conforme reza o inciso XIV do art. 49 da CF, a saber:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(...)

XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.

Por meio desta disposição, não cabe ao Poder Executivo a centralização das decisões a respeito desse tipo de atividade.

No que tange a responsabilidade civil pelos danos eventualmente causados pela exploração da atividade nuclear, será aferida adotando-se o sistema da responsabilidade objetiva, nos termos do art. 21, XXIII, alínea d da Constituição Federal, a saber:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos aos seguintes princípios e condições:

(...)

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;

Desta feita, constata-se que inexiste qualquer meio de exclusão da responsabilidade, a ausência de limite no tocante ao valor da indenização e a solidariedade da responsabilidade, bem como o já conhecido caso fortuito ou força maior.

Por fim, insta salientar que, mesmo que a competência legislativa seja privativa da União, tal fato não exclui a possibilidade de existir a concorrência entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios com vistas a legislar a respeito do controle da poluição e/ou pela responsabilidade por dano ao meio ambiente.

DO LICENCIAMENTO DE INSTALAÇÕES NUCLEARES

Primeiramente, necessário esclarecer que as usinas nucleares que operam através de reatores nucleares devem, obrigatoriamente, ter suas localizações definidas em lei federal, sem o estará impedidas de serem instaladas.

O licenciamento de uma instalação nuclear tem por finalidade assegurar que o empreendimento é projetado, construído e operado com a máxima segurança para os seus funcionários, a população e, em especial, para o meio ambiente.

No sistema normativo pátrio, as instalações nucleares são submetidas a dois tipos de licenciamento, qual seja o ambiental e o nuclear.

A CNEN (Comissão Nacional de Energia Nuclear), autarquia federal criada pela Lei n. 4.118/62 é o órgão federal responsável pela emissão das licenças e autorizações, bem como é dotada da responsabilidade por fiscalizar os aspectos radiológicos das instalações nucleares de forma que, para o correto exercício desta função, o referido órgão mantém profissionais capacitados que residem no local. Ademais, a referida autarquia é responsável pela aplicação de sanções administrativas quando do descumprimento das normas estipuladas.

Para evitar qualquer possibilidade de acidentes nucleares, a competência para a exploração dos serviços das instalações nucleares de qualquer natureza será exclusiva da União, entretanto, caso a finalidade for diversa desta, qual seja, científica, medicinal, agrícola ou industrial (mediante a utilização de radioisótopos), então será possível a exploração por terceiros, desde que seja expressamente concedida e autorizada pela União.

O processo de licenciamento nuclear compreende diversas etapas, reguladas pela Norma NE 1.04 – Licenciamento de Instalações Nucleares (Anexo 2), às quais a CNEN analisa e aprova a documentação pertinente, emitindo, após a realizações dos referidos estudos, as seguintes licenças e/ou autorizações: a) aprovação do local; b) licença de construção; c) autorização para utilização de material nuclear; d) autorização para operação inicial e; e) autorização para operação permanente.

Qualquer divergência referente à aplicação dos ditames da norma supra serão dirimidas pela Comissão Deliberativa do CNEN, podendo a autarquia acrescentar requisitos adicionais aos constantes, conforme considerar apropriado ou necessário através da publicação de Resoluções normativas.

Conforme determina a Norma NE 1.04, a aprovação do local para instalação se dá mediante apresentação de requerimento de aprovação submetido à CNEN, acompanhado de características gerais do projeto e de operação, tais como o emprego pretendido da exploração, a capacidade nominal, a natureza e inventário dos materiais radioativos a serem contidos, as características especiais que possam ter relação significativa com a probabilidade ou com as consequências de uma liberação acidental de material radioativo; as características de segurança que serão incluídas e os sistemas de contenção previstos para evitar a liberação de material radioativo ou de radiação; adoção, no caso de usina nucleoelétrica, de uma usina de referência tomada como base, de mesma ordem de potência, com as seguintes características: estar localizada e licenciada para construção, no Brasil ou no país do principal fornecedor e entrar em operação com antecipação suficiente para permitir o aproveitamento das experiências nos testes pré-operacionais e na operação inicial.

Além dos requisitos supra, necessário se faz informar a distribuição de população do local, as vias de acesso existentes e propostas e distancia aos centros de população, bem como as características físicas do local (sismologia, meteorologia, geologia e hidrologia).

É de suma importância a apresentação de análise preliminar de influência no meio ambiente em decorrência da construção da instalação e de sua operação normal e em casos de acidentes juntamente de um programa preliminar de monitoração ambiental pré-operacional.

Ato seguinte, imperioso para a continuidade do empreendimento é a providência da licença de construção ou licença parcial de construção, que, conforme reza a Norma NE 1.04, em seu item 6.2.1. Requer:

6.2.1 O requerimento de Licença de Construção deve incluir informações sobre o cronograma preliminar da obra e os prazos, máximo e mínimo, estimados para término da construção pretendida, e ser acompanhado dos seguintes documentos:

- Relatório Preliminar de Análise de Segurança (RPAS), em conformidade com o item 6.4 desta Norma e obedecendo ao respectivo Modelo Padrão estabelecido pela CNEN (20 conjuntos completos) e,

- Plano Preliminar de Proteção Física, de acordo com a Norma CNEN – NE 2.01:“Proteção Física de Unidades Operacionais de Área Nuclear” (5 conjuntos completos)

A concessão da Licença de Construção será orientada com base nas considerações dispostas no item 6.3.1. Da Norma CNEN 1.04, conforme vê-se abaixo:

6.3.1. A concessão da Licença de Construção será orientada com base nas seguintes considerações:

a) estar o requerente qualificado para gerenciar a construção solicitada de acordo com as disposições legais, regulamentares e normativa

b) terem sido prestadas toda as informações técnicas exigidas para a completa instrução do processo

c) haver garantia aceitável de que, com base nas informações acima, a instalação possa ser construída no local proposto sem risco indevido à saúde e à segurança da população como um todo e ao meio ambiente.

Cumpre ressaltar que, de forma discricionária sui generis, a CNEN pode conceder Licença de Construção, ainda que não tenha sido cumprido integralmente o disposto acima, desde que apresentados os requisitos legais.

Por fim, resta a emissão da autorização para operação, que deve ser requerida em duas etapas complementares, a primeira concernente à operação inicial e a segunda à entrada em operação em caráter permanente, cabendo ao requerente, para a conclusão do procedimento, a elaboração do RFAS – Relatório Final de Análise de Segurança, devendo conter informações que descrevem a instalação, apresentam as bases de projeto, os limites de operação e uma análise de segurança da instalação como um todo bem como o plano de emergência.

DOS POSSÍVEIS IMPACTOS AO MEIO AMBIENTE E O PAPEL DO LICENCIAMENTO NA MANUTENÇÃO DA RESPONSABILIDADE SOCIOAMBIENTAL

Os bens e serviços a que todos precisamos para viver, em especial a energia gerada pelas Centrais Nucleares em nosso país, são produzidos em organizações econômicas e controladas por pessoas vocacionadas à missão de mixar os fatores de produção em detrimento da geração de lucro e produção.

Trata-se da atividade empresarial, que, conforme magistralmente define COELHO (2011, pg. 21), pode ser vista como:

(...) a de articular os fatores de produção, que no sistema capitalista são quatro: capital, mão de obra, insumo e tecnologia. As organizações em que se produzem bens e serviços necessários ou úteis à vida humana são resultado da ação dos empresários, ou seja, nascem do aporte de capital – próprio ou alheio -, compra de insumos, contratação de mão de obra e desenvolvimento ou aquisição de tecnologia que realizam.

Hodiernamente, a empresa deve desempenhar sua função ambiental, que consiste basicamente no respeito ao meio ambiente, observando o binômio social, previsto no art. , XXII da Constituição Federal e o econômico, conforme reza o artigo 170, III c/c VI do mesmo diploma legal. Em especial, neste último, cumpre ressaltar a necessidade do equilíbrio entre o princípio da função social da propriedade, transcrito no art. 170, III da Carta Magna de 1988 e o princípio da defesa do meio ambiente.

Neste diapasão, imperioso se mostra considerar o desenvolvimento econômico face o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como duas esferas que se complementam.

Com a adoção de práticas modernas e tecnologias de ponta destinadas à promoção do desenvolvimento de forma sustentável, a atividade de geração de energia nuclear encontra-se cada vez mais apta a efetivar sua função social e ambiental, sendo que, de forma concomitante, cada vez mais é crescente a valorização das questões ambientais e sociais, face às exigências do mercado financeiro (capitalismo) e, inclusive, da própria coletividade.

Desastres ambientais como a acidente de Fukushima, no Japão, em março de 2011, levantaram grandes polêmicas a respeito do uso da ciência e tecnologia. Não apenas no Brasil, mas em todo o mundo a “credibilidade” da produção nuclear foi questionada.

Em nosso território, funcionam duas usinas nucleares, quais sejam a Angra I, fundada em 1985 e a Angra II, fundada em 2010. Não obstante, encontra-se em construção uma terceira unidade da Angra que também terá como objeto principal a geração de energia elétrica.

A polêmica maior baseia-se no fato de as usinas nucleares produzirem energia sem nenhuma poluição de maior porte imediata ao meio e ambiente e gerarem menor impacto a este do que as hidrelétricas, visto que estas desapropriam pessoas de suas regiões nativas e inundam matas e terras que poderiam ser usadas para outras finalidades, tais com a agricultura.

Por outro lado, especialistas afirmam, conforme vê-se no fragmento do texto complementar “A polêmica das usinas nucleares no Brasil” do Projeto Apoema, que:

(...) inadequada para uma nação com tanto potencial hidrelétrico ainda não explorado. Mas o grande problema são os rejeitos radioativos, pois nenhum país do mundo sabe o que fazer com eles. Quando mal depositados, podem contaminar o solo e os lençóis freáticos, além do risco permanente de vazamento de radiação, o que pode, inclusive, causar a morte das populações atingidas. Até hoje, cientistas e engenheiros do mundo todo lutam para construir usinas nucleares completamente seguras.

Dessa forma, notadamente podemos aferir a importância do Licenciamento Ambiental e Nuclear para o desenvolvimento da atividade nuclear e os reflexos desta na sociedade, posto que será por meio deste instrumento que todas as questões controversas serão debatidas, discutidas e esclarecidas, mediante a apresentação de relatórios e estudos elaborados por profissionais capacitados para tal, bem como a realização de audiências visando a participação da população e das classes e grupos sociais, objetivando que todos os riscos inerentes do exercício da exploração da atividade nuclear sejam conhecidos, prevenidos e, no caso de uma eventualidade, sejam contidos.

Com o Licenciamento Ambiental e Nuclear, busca-se a efetivação da qualidade ambiental, que consiste na “expressão das condições e dos requisitos básicos que um ecossistema detém, de natureza física, química, biológica, social, econômica, tecnológica e política, resultante da dinâmica dos mecanismos de adaptação de auto superação dos ecossistemas”. Assim, garantindo a qualidade ambiental, por conseguinte, a qualidade de vida da população sofrerá apenas reflexos positivos visto que estes dois conceitos encontram-se claramente correlacionados e não obstante, assegura-se as condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses nacionais de segurança e à proteção da dignidade da pessoa humana.

É certo que o licenciamento ambiental se mostra um poderoso mecanismo para estimular o diálogo setorial visto que este dota de uma postura preventiva ao romper as tendências de ações reparadoras e individualistas, porém, concomitantemente, pauta-se na proatividade, pois é o momento em que ocorre a aplicação da transversalidade nas políticas setoriais, públicas e privadas.

Por meio deste mecanismo faz-se valer o contextualizado no caput do 225 da Constituição Federal, visto que o licenciamento é uma política de compartimentação de responsabilidades intuídas na conservação ambiental por meio do desenvolvimento sustentável do país, atribuindo a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que é um bem de uso comum do povo e essencial à saída qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pública e a toda à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

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